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拜登时代•台美关系|特朗普对拜登新政府没有“定锚效应”

  作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

  最近美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)宣布,驻联合国大使克拉夫特(Kelly Craft)将访问台湾;同时宣布解除美台高层互访限制。特朗普政府寻求在其任期的最后数日里,对中国采取更为强硬政治立场,美国务院宣称放松对美台官员互动的限制。

  这样政策宣称对于拜登新政府,究竟会产生“照单全收”、 “萧规曹随”之限制呢?还是 “新人新政”另有一翻政策作为呢?美国政府政党轮替后,前政府政策规约难以对新政府产生完全规制效果,并无完全 “定锚效应”。换言之,特朗普政府在卸任前所释放挑衅中国之政策信息,藉由搅动 “联台制中”吹起 “印太战略”的极致反中表现,在拜登执政后恐不再执行如此激烈及躁进之反中路线。

  值得关注是,蓬佩奥提出台湾为美国可靠伙伴,是蓬勃的民主政体,展现 “一个自由中国”成就。美国驻联合国使团宣布克拉夫特将于1月13日至15日访台,并将与民进党当局官员见面;访台期间将强调:“强力支持台湾的国际空间,并遵守美国的‘一中政策’与其根据的‘台湾关系法’、中美三大联合公报与对台六项保证”。此一政策论述呈现衡平及两手策略,同时关照到两岸当局所在意政策重点。

  首先,蓬佩奥提到台湾是“一个自由中国”,这显示美国国务院从上次提到“台湾不是中国的一部分”转向“台湾是中国一部分”或这是说是台湾与中国具有密切不可分关系;同时表达坚持“一中政策”及中美三大公报;遵守《台湾关系法》及对台六项保证、支持台湾国际空间。显然,特朗普政府以台湾是 “一个自由中国”界定,将台湾重新定位回归传统 “一个中国”政策框架中;同时又给予支持台湾安全、国际空间的政治承诺。若是此次既是派遣驻联合国大使访台,又再度宣称 “台湾不是中国的一部分”,这样政治宣称无疑是以台湾问题刺激中国大陆对台政策底线。

  其次,美国驻联合国大使克拉芙特访台突显美国对台湾国际空间支持,但其真正效益有局限性。尽管特朗普政府通过一系列友台法案,尤其《台湾旅行法》允许双方高层官员互访,甚至在特朗普政府卸任前宣称解除限制,大开门路。然而,无论是《台湾旅行法》或现在解除互访层级限制,未来民主党政府主政后由于并非界定中国是修正主义国家及战略竞争对手国,拜登头号对手国为俄罗斯而非中国,故中美关系应会回到以往既竞争又合作关系。

  是故,拜登政府不会像特朗普政府那样采取“联台制中”方式刺激和挑衅中国。尽管,根据《台湾旅行法》已有许多美重要官员搭乘行政专机前来台参访,包括卫生部长阿札尔、国务院次卿科拉奇及现在驻联合国大使克拉芙特。这种现象固然被民进党当局宣称是美台自1978年“断交”以来关系最为热络;然则并无法掩盖台湾国际空间日益萎缩事实。

  复次,适逢特朗普执政后期,民进党当局采取台湾旅行证件放大TAIWAN字样,力求提升辨识度。民进党当局在疫情大流行早期曾表示,这是为减少新型冠状病毒疫情期间民众出境旅行时常与来自中国大陆民众被混淆,许多国家在疫情早期采取紧急措施,禁止大陆游客入境。

  显然,民进党当局采取与大陆区隔原则,但未敢公开倡议 “台湾正名”,只是强调这样区隔,避免被外界所混淆。在特朗普政府下台之际,运用美国暂时性支持台湾,从而采取扩大化 “台湾名称”做法,往往也会被解读有为“台湾正名”之动机,其政治意义颇为浓厚;此种做法无助于拓展台湾国际空间及国际能见度。

  再者,中国大陆对台政策恐趋于强硬。《环球时报》社评中指出,美国现任驻联合国大使访台的宣布,将引发大陆做出“排山倒海式”的响应。“届时解放军战机将在第一时间飞临台湾上空,以前所未有的方式宣示中国对台湾岛的主权”。显然美国特朗普政府在即将卸任前采取“极限边缘”策略,操作中美、两岸冲突关系的临界线,一再挑战大陆对台政策底线及红线。美国驻联合国大使访台,表面上看似特朗普下台前促发美台关系达到最高点,但卸任政府此种躁进操作策略,对于新任政府并无一定拘束力,无法设定“定锚效应”。

  最后,自蔡英文执政以来,台湾已减少7个“邦交国”,超越也是民进党执政的陈水扁8年任期,减少6个“邦交国”。若根据先前马英九时期评估指出,一旦台湾当局未接受“九二共识”,恐怕“邦交国”至少减少17个,届时台湾“邦交国”沦为个位数,甚至是“零邦交国”。马英九执政时期两岸以“九二共识”为共同政治基础,发挥“定海神针”作用,在“外交休兵”的默契下台湾保有22个“邦交国”;同时可以参与世界卫生组织、国际刑警组织及国际民航组织年会或大会。

  现今蔡英文反对“九二共识”,标签化“九二共识”等同“一国两制”,宣称反对 “一国两制”是“台湾共识”。运用“联美抗中”及“抗中保台”的反中政治路线,两岸关系敌意如螺旋般上升。尽管宣称美台关系为“断交”以来处于历史最紧密阶段,然美国宣称支持台湾国际参与,其实是“口惠实不至”,例如美国固然宣称支持台湾参与世界卫生组织,但并未提案,台湾依然无法参与前述三个国际组织;又美国曾召回与台湾断交的中南美国家大使,但仍难遏制台湾断交国数量。因此,所谓美台关系处于历史最紧密阶段,其实掩饰台湾国际空间日益紧缩困境。

  拜登政府并不会操作台湾议题至“极限边缘”,反而会强化与中国间对话;也需要在对俄罗斯立场及国际议题上寻求中国的支持与合作,新政府不会采取与中国全面对抗方式,也会逐渐恢复交往接触措施。拜登曾表达反对台湾单方面宣布独立,但也反对中国发动军事武统,两岸问题应和平解决。拜登并不赞同采取过度刺激或挑衅大陆当局的作为,其对中美及台湾地区三角互动关系思维,倾向于发展中美合作及竞争关系,维系两岸关系和平稳定发展。

  换言之,特朗普政府在两岸关系及台湾问题上所采取的“最后的疯狂”和“上演的歇斯底里”措施,此政策举措难以发挥实际政治影响。诚如有些美国学界所言“这看起来像是一个宣传噱头”,无论如何特朗普政府执政即将结束,其路线不再对中政策起主导性作用。

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