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拜登上台后美台关系可能趋向的分析

   作者 邵宗海 澳门理工学院名誉教授

  拜登在上台之前,有一个必须去面临的课题,就是如何去面对前任的特朗普在过去这一年以及在下台之前不到二个月的时间里,对台湾所采取“积极支持”的措施,到底在接任之后是走偏台倾向的“照单全收”?还是亲中立场的“完全摒弃”?这可能是1月20日即将将要接手的民主党政府,十分不易米下断言的取择。

  我们先看看在“台美关系”发展中,最易导致中美之间有出语的地方:首先应是在“军售台湾”这个部份,美国政府最早是因为在1978年因应美台“断交”而废除《中美共同防御条约》后,曾依照1979年由国会通过的《台湾关系法》,来为台湾提供“可售防御性武器”的法律基础。接着,“美国在台协会”于2019年公布了在1982年由里根总统所建立的军售备忘录,又再声称“美国对台提供武器之性能与数量,完全视中共所构成之威胁而定”,再次订定美国 “军售台湾”的规范。

  以2020年的最后一笔的军售案为止所作的结算来说,在美国政府于12月7日宣布对台2.8亿美元的“野战信息通信系统”军售案之后,经过路透社一篇统计资料报导的了解,我们发现华府在与北京关系之所以紧张,可从美国军售数量便能得知原委所在。因为仅2020这一年,对台军售数字已高达51亿美元(约合新台币1441亿)。而且光是2020年这一整年,美国总统特朗普就已经有6次对台军售的纪录,同时那也是他自2016年上任以来第11次对台的军售案。

  其次,则在台美官方层次往来的升级部份,特别是美国在2021年1月7日竟然解除了对台官方交往的限制。依据过去美国国务院曾在《外交事务准则》、《外交事务手册》中颁布过与台湾交往的有关准则,相当清楚的是规定美国外交官、军人与其他官员们与台湾对口单位人员互动时,应遵守这些限制,这当然是美国单方面为了不挑衅北京的决定。但在国务卿蓬佩奥宣布全部予以解除后,即是 “对于国务院过往在国务卿授权下所发布处理台湾关系的所有交往准则,行政单位应视为无效”。

  即使在这些准则尚没宣告失效之前,已经有许美国政务官,或职位敏感的重要官员,前来台北进行 “近乎官式”的访问,有的甚至于搭乘专机前来:除了在本次截稿之前的美国驻联合国大使克拉芙特,突然在原先计划访台的当天取消行程之外,在2020年来访的高官尚包括了美国卫生部长阿扎、以及美国务院次卿克拉奇的先后访台,这些官员热烈来访的现象,在程度上甚至超越了双方在1978年尚未“断交”之前的情况。

  因此拜登一旦上台,光是针对这二件有关美台关系升级的指标,已是外界的关切的所在。在台湾,是有人质疑拜登在上台后可能不埋单,不过也有台湾的涉外人士有过分析,认为在过去数十年来,台湾持续呼吁美国政府能够改善自我设限的交往限制,同时美国政府也曾在2001年、2006年和2015年检讨过这些限制,就如亚太助卿史达伟所提,国务院废除交往限制是经由漫长的评估过程,是与美国政权即将交接并无直接关系。

  对于“解除台北交流限制”一事,拜登阵营官员在今年1月10日曾以背景说明方式回复媒体,指出拜登在竞选时所清楚表明的,对于他在担任联邦参议员时投票通过的台湾关系法,他会落实这项承诺以及美国对一个中国政策的承诺。但另方面,拜登交接团队也表示,拜登一向支持和平解决两岸议题,以符合台湾人民愿望与最大利益。最重要的是美国对外政策一向有其延续的传统性:即拜登总统上台后,不太可能走回头路,加上在美国民意倾向反中,拜登对大陆政策在执行上与特朗普即使有所不同,但不会有太多方向与路线上的差异。

  虽然说,拜登阵营没有完全排斥自特朗普上任后的“美台关系升级”,但不可否认的,自特朗普上任后,美台交流的限制早已逐渐微调放宽,例如前台湾驻美代表高硕泰已经能公开进入美国务院参与国际会议。赖清德2020年当选后访美,前往国务院与国安会拜会,也被视为突破。因此某种程度而言,蓬佩奥也算是追认一个既存的事实。

  当然,拜过去对台湾的印象,以及他采取对台湾的政治场,或许更可以来判断他今后对台的政策趋向。根据蔡办新闻稿等公开资料以及台“中央社”透过“整理拜登过去47年从政纪录”的文件阅读,基本上,可以得悉这位美国下任总统对台湾的基本态度与立场:

  在台海“两岸重启对话”部分,拜登曾表示,台湾2000年“大选”后民进党执政,在政治上产生了半世纪以来的巨大改变,北京该采取何种立场应对,显然面临困难,但两岸未能开启对话的责任在哪一方?他不应下判断,不过他强调,在解决两岸关系的歧异上,要获得台湾人民同意。

  在“两岸互动”部分,拜登认为:美国希望两岸都能清楚了解美方政策及立场,不论是大陆或台湾都不能对美国依据《台湾关系法》处理两岸关系的承诺与立场,有所误解,美国的立场,即台湾不能走向独立而指望美国保护,另一方面中国大陆如果对台动武,任何事都有可能发生。

  在他过去处理涉台事件的纪录,根据《总统府新闻稿》等公开资料,内中有提到拜登曾于2001年8月6日至7日,以参议院外交关系委员会主席身份,率领其他三位参议员同僚,与陈水扁会面,双方曾谈及区域安全、两岸议题,当时拜登的回应中有一点比较令人注意的是:对于台湾前途,拜登则坚决主张要由台湾人民来决定。

  不过,拜登自1973年起,他曾花了36年的时间在国会生涯,而外交事务是拜登担任参议员期间重心所在,而且他曾两度接下参议院外交委员会主席一职,也曾数次接触台湾议题,他在国会中所持的政治立场大致上可分下列几点:

  1、比较倾向以多边组织为手段,来达成国际协商目的

  根据台北外交部的资料:拜登比较倾向以多边组织为手段,来达成国际协商目的。像他在1997年至1999年之间,曾参与美国参议院共同决议案做联署,支持台湾加入世银及国际货币基金等国际组织,也曾在2001年3月联署参院促请小布什总统支持台湾成为世卫组织观察员的联名函。

  2、坚定信守台湾关系法,但坚持反对过度刺激中国

  拜登在过去曾多次重申信守台湾关系法。面对复杂的中美与台湾地区关系,拜登也相当反对台湾单方面宣布独立,但也反对中国躁进动武;为了维系台海和平,拜登非常不赞同美方采取会过度刺激或挑衅北京的作为。譬如说,1999年时,对参院提出“台湾安全强化法案”,希望进一步强化美国对台军售,拜登当时就在听证会中大力提出反对。另一例子则是发生在2001年,有关是否应出售先进神盾级飞弹驱逐舰给台湾,国会对此意见分歧。拜登是说:“若我们只是想给他们(中国)点颜色瞧瞧,应该做符合美国利益又能达到此目的的事”。这或许可以窥视出拜登对军售台湾的态度。

  3、比较遵从战略模糊政策不愿讲明中国犯台美军是否应该出兵

  过去的拜登,一直是谨守战略模糊政策的一员。2001年9月,拜注销席华府 “全国记者俱乐部”活动时曾表示,战略模糊有其必要性。同年,拜登也曾因美国是否有“义务”防卫台湾,曾投书“华盛顿邮报”,批评小布什打破美国长年战略模糊政策。他说,在这政策下,“美方保留动用武力防卫台湾的权利,但不说明在何种情况会干预,抑或是不干预台海战争”。拜登也指出,美国自废除1954年与台湾签署的共同防御条约后,“就没有义务防卫台湾”。他曾说,依据台湾关系法,美方支持 “一中政策”,但两岸应透过对话决定双方如何和平统一。

  4、对台立场虽谨慎低调但该向台湾表达支持的时刻,他也没有缺席过

  面对台湾,拜登虽大多以谨慎低调态度处理,但在该为台湾发声或向台湾表达支持的重要时刻,他并没有缺席。譬如说,2005年“反分裂法”明定特定情况下北京得以用“非和平方式”捍卫国家主权和领土完整。拜登随即与10位跨党派参议员联合提出决议案,要求美国总统向中方表达“严重关切”,并鼓励两岸在平等与没有前提情况下展开对话。又譬如说,1998年参议院提出共同决议案,重申美国对台湾关系法承诺,拜登表决时投下赞成票。2001年3月美国有多名参议员联名致函时任总统小布什,呼吁他支持台湾成为世界卫生组织(WHO)观察员,拜登就是其中一员。

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