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2021年美台关系展望

拜登(图片来源:GETTY)

    作者严语(作者为台海问题时事评论员)

    2021年1月20日,拜登即将正式走马上任,成为第46任美国总统。拜登上台后,根据其政策规划,将优先处理四大议题,包括控制疫情、提振经济、化解美国内部撕裂和应对气候变化。其中除化解美国内部撕裂外,其他三项议题,中美都存在巨大合作空间。可以预测,相较于特朗普时期美国对华极限施压导致中美关系螺旋下沉情势,拜登上台后的一个时期内,中美关系更具可预测性,甚至会迎来一段时间的缓和期。在这一大的背景下,台湾问题作为中美之间最重要、最敏感的核心问题,也将短时间内相对平稳。但与此同时,也应清醒地看到,对华强硬已经成为美国共和党和民主党的集体共识,即便民主党重返执政,对华遏制面不会发生根本性改变,中美关系整体上依然不容乐观。台湾问题作为美国牵制中国大陆的重要筹码,成本最低但收益最大,未来美国势将不断提升与台湾实质关系,来进一步围堵中国大陆和干扰两岸关系和平发展。

    一、政治上拉高与台湾互动层级,虚化“一中政策”

    相较于特朗普只是把台湾看做一个“小小的笔尖”,拜登对台重视程度明显高出很多。回顾历史来看,拜登应该是1979年以来除里根之外最为“挺台”的美国总统。1979年拜登任参议员时,就参与推动了作为四十余年来美台关系“基石”的、最重要的法律“与台湾关系法”。2001年时,拜登曾经访问台湾,对台湾给予高度评价。2020年台湾“大选”落幕后,拜登第一时间祝贺蔡英文连任。在美国大选竞选期间,拜登声称,“将深化与台湾这个民主政体、主要经济体和科技重镇的关系,台湾是开放社会可以有效控制新冠病毒的闪亮典范”。除了拜登本人对台高度重视外,拜登团队核心成员对台湾也颇有“好感”。已经被拜登提名为国务卿候选人的布林肯,在2015年时曾经在华盛顿与蔡英文会面,这也成为拜登上台后蔡英文强化对美沟通和游说的重要管道。未来美国强化与台湾政治关系的可能走向有:

    一是凸显台湾“准独立国家”地位。特朗普时期,美国在“一中政策”上一波三折。2016年12月初,拜登胜选后不久与台湾地区领导人蔡英文通话,公开称呼蔡为“总统”,这是1979年美台“断交”以来,首次有美国当选领导人与台湾地区领导人通话,被岛内媒体狂嗨称为“重大突破”。2017年2月,特朗普公开承诺将“恪守一中政策”(to honour One-China Policy),此后中美关系渐趋正轨。但随着中美战略博弈不断升级,美国打“台湾牌”力度也在不断加大,在美国国会通过的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”(简称“台北法”)和美国防部2019年6月1日发布的《印太战略报告》中,甚至明确称呼台湾为“国家”(nation)。2021年,拜登政府或将故伎重施,在官方文件中,故意以“国家”的名义定位台湾。为了将对台湾的“国家化”定位落至实处,未来美国有可能比照任命“大使”的程序来任命“美国在台协会(AIT)”台北办事处处长。目前AIT处长是由美国国务卿任命,无需获得参议院通过。2020年12月初,美国国会“美中经济暨安全审查委员会”(USCC)发布报告,建议提升“美国在台协会”(AIT)处长的位阶,由总统提名、参议院通过。

    二是在“一中政策”中强行塞入“对台六项保证”。美国“一中政策”长期以中美三个联合公报和所谓“与台湾关系法”为核心内容,在二者之间玩弄平衡,即以中美三个联合公报来争取大陆认可,但又以“与台湾关系法”来安慰台湾。特朗普时期,将里根时期制定、但此后长期秘而不宣的“对台六项保证”给公开化,企图将之作为继“与台湾关系法”后、美国对台政策的又一重要支柱。2020年美国民主党党纲(2020 Democratic Party Platform)中,仅表示会致力于落实“与台湾关系法”,却只字未提中美三个联合公报,也未提及“一中政策”,显示民主党在有意向台湾倾斜。未来民主党政府或将继续操弄这种策略,尽管承认“一中政策”,但在“一中政策”的核心意涵上强行塞入“对台六项保证”,使之更加往“亲台”的方向去偏离。美国“一中政策”(One-China Policy)与中国大陆的“一中原则”(One-China Principle)有重叠,即都强调以中美三个联合公报为根基,但更有分野,即美国强行塞入“与台湾关系法”。从法律效力来讲,美国所谓“与台湾关系法”是美国的国内法,在位阶上要高于中美三个联合公报,这说明美国在最初制定“一中政策”时,已经有意往台湾方向倾斜。未来若再加入“对台六项保证”,势必会进一步掏空“一中政策”应有的核心意涵。

    三是拉高蔡英文“过境”美国礼遇。2021年,蔡英文至少有两次赴所谓“友邦”“出访”的机会,每次往返期间势必会“过境”美国。美国或将利用这一时机,升高接待蔡英文的规格层级。例如,允许蔡英文到美国首都华盛顿特区窜访,甚至到国会发表演讲。另需高度警惕的是,蔡英文不是“过境”美国,而是效仿1995年“李登辉访美”做法,以个人或非正式的名义“造访”美国。台湾“退辅会副主委”李文忠透露,原定2019年8月蔡英文要赴“美国退伍军团协会”年度全国大会演讲,但因当时蔡英文前一个月才“过境”美国,美方又要宣布多项对台军售,因而在美国务院规置下,改以视讯的方式参与。目前美国部分保守势力正积极鼓动邀请蔡英文访美,例如共和党参议员图米(Toomy)就称,应该邀请蔡英文访问华盛顿。2021年,不排除在美国国会幕后鼓动下,蔡以赴美领奖等幌子为由展开“访美”,这将给中美关系带来巨大风暴。

    四是强化美台“部长级”交流。美国内阁级官员访台和台湾“部长级”官员访美,一直是观察美台关系的重要指标。特朗普时期,美国卫生部长访台,曾被视为“挺台”的重要动作。未来美国除指派高官访台外,还将邀请台湾高层官员访美。拜登已经承诺,上台后将召开世界气候峰会和“民主高峰会”(Summit for democracy),极有可能邀请台湾“部长级”及以上层级官员参加,强化台湾在国际舞台上的能见度和曝光度。

    二、军事上强化美台战略对接,将台深度纳入美亚太情报体系

    1979年美国虽然从台湾“撤军”并废除与台湾所谓“共同防御条约”,但二者始终维持较为密切的军事关系。拜登执政后,为凸显台湾在所谓“第二岛链”中的角色价值,将进一步提升与台湾的军事安全合作。

    一是将台纳入“亚太版小北约”战略。奥巴马时期“亚太再平衡战略”和特朗普时期“印太战略”之后,拜登势将提出新的亚太战略。但无论其名称如何,拉拢盟友伙伴围堵中国大陆的性质不会发生任何变化。随着中国大陆与美国实力日趋接近,特别是多数亚太国家都以中国大陆为第一大贸易伙伴,美国在亚太地区的盟友或伙伴多不愿意在中美博弈中选边,而更想维持相对中立地位,避免自身利益受损。放眼亚太乃至印太,愿意主动充当美国马前卒、跳到前台来对抗中国大陆的,非岛内的蔡英文当局莫属。美国自然也深谙台湾的角色和蔡英文当局的意图,因而将进一步强化对台湾的战略定位。

    二是对台出售进攻性武器。2020年,美国6度对台军售,特朗普上任后共计11次对台军售案。2021年美将向台出售至少52亿美元武器装备,届时美国历年对台军售总额将超过700亿美元。未来美国将更加注重向台湾出售进攻性而非防御性武器,更加利用对台军售来强化台湾以“不对称战略”为核心的“整体防卫构想”,岛内甚至鼓吹应该利用美台军售为连接点,强化台湾与美国的作战体系对接,将台湾的所谓“整体防卫构想”发展成为“台美共同作战构想”。美国对台军售后,还需要由美国指导台湾如何操作相关武器准备,因而蔡当局又开始积极谋划邀请美军访台对台军指导训练,同时制造与美国联合军演的假象。台“国防部副部长”张哲平称,很多事情不能在公开场合讲,只要有助于提升台湾整体防卫作战战力,会争取举行台美联合军演。

    三是强化与台情报合作。2020年11月22日,美国海军亚太情报总指挥官史达曼少将抵台秘密访问3天2夜,同机抵达台湾的还有一位日本情报专家。民进党前“立委”郭正亮推测,史达曼有可能是为让台湾成为五眼联盟的外围而来。目前美国主导的“五眼联盟”正在扩容,蔡英文当局迫切期待利用这一时机挤入其中,希望利用台湾在搜集大陆情报方面的地理优势和人力优势,来同步提升与美国、英国、澳大利亚等方面的合作。2021年底,台湾“外交部”委托台美日三地智库“远景基金会”、“2049计划研究所”(Project 2049 Institute)和日本国际问题研究所(JIIA)合办“2021台美日三边安全对话”,情报合作将成为三方讨论的重要内容之一。

    三、提升与台湾经济文化合作,全面夯实美台关系根基

    一方面,扩大美台经济合作范围。2020年11月,台美首次启动“美台经济繁荣伙伴对话(US-Taiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue),未来双方合作主要领域有:科技、供应链重组、投资审查、基础建设及能源、5G等议题。2021年1月1日,台将开放含有瘦肉精的美国猪肉进口,以为美台贸易暨投资框架协议(TIFA)、双边投资协定(BTA)和自由贸易协议(FTA)做准备,2021年美台大概率与台重启TIFA会谈。美台深化经济合作的目的,并不在于经济合作本身,而在于强化双方的产业链合作,企图构建将中国大陆排除在外的“非红产业链”,以进一步孤立中国大陆在国际市场上的地位。

    另一方面,深化美台文化教育合作。2020年12月,美台签署“美台教育倡议”(US-Taiwan Education Initiative)。根据“美国在台协会”公布的备忘录内容,双方合作项目包括加强和扩大现有的双向教育交流,例如增加富布莱特教学项目的汉语教学部分,增加选送台湾汉语教师赴美教学、支持台湾推广“汉语文测验”(Test of Chinese as a Foreign Language, TOCFL)、探索美台英语及汉语师资和教学资源的整合机会、推广台湾教育文化资源以鼓励更多美国学生到台湾学习交流,例如通过国务院的本·吉尔曼(Benjamin Gilman)奖学金项目、“国家安全语言青少年倡议”(National Security Language Initiative for Youth, NSLI-Y)、“重要语言奖学金项目”(Critical Language Scholarship Program)等。美台教育合作主要目的是利用美国政府打压“孔子学院”后留下的汉语教学市场和空间,帮助台湾与其对接融入,来进一步强化美台双方各项合作基础。

    四、协助台湾地区在国际多边场合提升能见度

    一是协助台湾搭建多边平台。奥巴马时期,美国就帮助台湾构建所谓“全球合作暨训练架构(GCTF)”平台。2019年,美国邀请日本正式加入其中。2020年,在美国幕后推动下,瑞典、澳大利亚和荷兰等也都相继参与其中。拜登政府势将帮助GCTF进一步扩容,强化台湾与其他国家的实质关系。

    二是强化美台第三地合作,对抗中国大陆倡议的“一带一路”建设。台美已经签署“台美基础建设融资及市场建立合作架构”,图谋在基础设施建设等方面对抗“一带一路”,台湾是继日本、韩国、澳大利亚等之后第17个与台湾签署此项协议的地区。

    三是协助台湾融入国际组织。在蔡当局游说和美国加持下,2020年,国际声援台湾加入世卫大会的声量再创高峰。前日本首相安倍晋三、现任日本内阁官房长官加藤胜信、澳大利亚总理莫里森(Scott Morrison)、新西兰总理阿德恩(Jacinda Ardern)、美国国务卿蓬佩奥及美国卫生部长阿扎尔(Alex Azar)、法国外长勒德里昂 (Jean-Yves Le Drian)、以及丹麦、荷兰与瑞典的外交部长,以及全球80多个国家的1700多位议员都支持台湾参与世卫大会。2021年5月世卫大会期间,势将有更多国家支持台湾参与。

    结语

    随着中美战略博弈日趋激烈,美国对华打“台湾牌”的动能和意愿将进一步强烈。拜登上台后,这一趋势将会强化而非弱化,未来在美国“以台制华”和台湾“倚美抗陆”叠加效应下,台海地区或将风高浪急,甚至不排除再度发生较大规模危机。若是一语成谶,台湾无疑将成为最大的受害者,甚至有可能成为中国大陆和美国“两只大象游戏时被踩死的蚂蚁”。未来台湾何去何从,岛内的蔡英文当局应该三思而后行,若是继续在错误的道路上渐行渐远,最终势将把台湾带入无底的深渊。

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